建立開發區是我國擴大對外開放和推動經濟科技發展的重大戰略選擇。我國開發區包括國家級高新技術產業開發區、國家級經濟技術產業開發區和其他各種專業園區以及省級開發區，都是我國改革開放以來出現的新事物，是各地進行開發建設、科技創新和產業轉型發展的前沿陣地，是國家和地方經濟社會事業發展的重要增長極，在我國經濟建設和推進城市化進程中發揮了重要的作用，成為國內最具增長活力的經濟區域。然而，按照現行的法律，由于開發區不是行政區，不能召開人民代表大會會議，沒有人大常委會及工作機構和辦事機構，人大對開發區的監督工作究竟怎樣開展呢？如何基于現狀做好開發區人大工作的探索和創新呢？這已是擺在各地黨委、人大面前的一個全新課題。本文嘗試對資陽市高新技術產業園區和臨空經濟區（以下統稱開發區）設立人大工作機構、開展監督工作和代表履職活動等有關問題作簡單的分析和探討，以便進一步研究人大制度的創新發展。

　　一、開發區人大現狀及問題分析

　　高新區整體托管雁江區的松濤鎮、獅子山街道，轄區總面積57.22平方公里，常住人口約10.4萬。臨空經濟區整體托管雁江區的臨江鎮、雁江鎮及祥符鎮的天鵝山村、排桶村，轄區總面積142平方公里，常住人口約9.8萬。根據市委、市政府關于完善開發區管理體制機制的意見，兩區均按照“充分授權、封閉運行，精簡高效、權責一致”的原則實行統一高效管理，即接受市委市政府授權和雁江區委托，統一領導和管理轄區內的黨委及經濟、行政、社會事業工作；依據市政府授權和市級部門、雁江區委托的職責，作出各項行政審批（許可）和行政執法等決定事項，并承擔相應的法律、行政、經濟責任。根據《中共四川省委關于加強新時代人大工作和建設的意見》（川委發〔2020〕19號）精神，兩區均明確了一名領導班子成員聯系人大工作，但未設立相應的開發區人大機構，轄區內人大代表按原屬地組織換屆、參加履職活動，由此帶來了以下幾個方面的問題。

　?。ㄒ唬﹂_發區人大工作認識不足、定位模糊。開發區從成立伊始，長期以來是以招商引資、開發建設為主要功能，以工業經濟推動區域經濟綜合發展為目的。由于缺少專門的法律法規作為開發區人大工作的法律依據，導致開發區人大機構長期定位不明、職責模糊，黨政領導干部和工作人員對開發區人大工作重要性認識不足。加之資陽市開發區均未設人大機構，沒有人大工作的內容，更沒有人大工作的氛圍。人大意識的淡薄與人大工作的滯后，造成了開發區“產業高地”與“民主洼地”的現狀。

　?。ǘ┬姓^人大無法對開發區開展監督。人大是監督行政司法機關實施憲法和法律效力最高的國家機關。理論上，人大只能監督由它產生的行政司法機關，而資陽市的兩個開發區管委會作為雁江區的上一級資陽市政府的派出機構，不是由雁江區人大產生的，從法理上無法對開發區開展工作監督和法律監督。

　?。ㄈ╅_發區內人大代表履職活動缺乏保障。我國人大代表大部分是以行政區為基本單位選舉而來，由于開發區經濟社會事務獨立于行政區，導致行政區內的人大代表在開發區內履職難度較大。一是人大代表與選區的分離。開發區內人大代表在人大會議期間，僅限于參加行政區人民代表大會會議，聽取審議行政區工作報告，開發區人大代表不能對所在選區內的行政工作等行使審議、監督、提出議案和意見建議的權力。二是人大代表與組織的分離。開發區人大機構的缺失，無法對區內人大代表形成有效的組織，無法提供人大代表履職所必需的平臺，開發區人大代表視察、調研地方發展，聯系選民等活動無法開展或者活動效果難以保障。三是人大代表與公共事務的分離。開發區人大機構缺失，導致開發區內的各級人大代表長期與開發區行政部門缺乏互動聯系，人大代表的建議或意見不能有效地反饋給開發區行政部門，對區域內公共事務缺乏有效的參與。

　　二、在開發區建立人大制度的法理分析

　　在開發區建立人大制度是堅持和完善人大制度的內在要求，是依法治國的具體實踐，也是新時代開發區科學發展、持續發展的重要保障。

　?。ㄒ唬臋嗔Φ暮戏ㄐ跃S度分析。我國憲法規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。人民代表大會是我國根本政治制度，體現了最廣泛的民主，為我國國家權力的來源及行使提供了合法性基礎。目前，開發區的權力結構分為了兩部分：一部分是市委市政府授予和雁江區委托的權力，另一部分是在開發區治理實踐中“獲得”的權力。開發區管委會作為上級行政機關的派出機構，從法理上僅能行使被授予的權力；在開發區人大機構缺位的情況下，管委會“擁有”的非被授予權力不具備合法性資格。因此，建立與現行發展階段相適應的開發區人大制度和人大工作機構，讓開發區管理機構的權力來源和依法管理國家事務擁有合法性基礎是十分必要的。

　?。ǘ膱猿趾屯晟迫嗣翊泶髸贫染S度分析。人民代表大會制度是踐行人民當家作主原則最好的組織形式，它不僅是人民民主的要求，也是人民民主的保障?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推動人民代表大會制度與時俱進。堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”。堅持和完善人民代表大會制度，尤其是在基層的具體制度設計和體制機制運行模式，實現人民民主從形式到內容上的全覆蓋，是我國社會主義民主政治建設的必然要求。在開發區探索建設與時代發展相適應的人大運行制度和機構，作為我國人民代表大會在基層民主法治建設中的有效補充，是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求。

　?。ㄈ娜舜蟠硪婪穆毦S度分析。人大制度是一種代議制民主，選民（選舉單位）通過選舉將本屬于自己的權利委托授權于代表，代表是選民（選舉單位）的利益代言人，行使國家權力。兩個開發區沒有自己的“人代會”，人大代表的選舉和會議期間的履職均依附在雁江區進行，閉會期間人大代表履職缺乏聯絡和組織，代表與選民聯系不密切，代表視察、調研、執法檢查等活動難以開展，人大代表收集的人民群眾的建議、批評和意見不能及時有效地反映到開發區，代表作用發揮不充分。推進開發區內各級人大代表依法履職，充分發揮代表作用，需要人大制度予以保障。

　?。ㄋ模拈_發區依法治理實踐維度分析。開發區依靠強大的行政權力實現了快速發展，同時也存在權力過度集中的風險。隨著開發區區域空間的擴大、人口的增加，民生事業、社會治理等大量非經濟職能的增多，區域建設發展不斷產生新問題、新矛盾，如果相應的政治、社會、文化等方面的制度供給不能與之適應，開發區將呈現畸形發展，嚴重影響區域穩定可持續發展。在開發區成立人大機構，開展人大工作，使其在反映民情民意等方面充分發揮人大和人民群眾在區域治理中的獨特作用，既能滿足人民群眾的訴求，又能提升人民群眾對開發區政策、決策的理解度和支持度，還能從人民群眾利益需求中發現區域可持續發展的科學路徑，有效推進開發區治理體系和治理能力現代化。

　　三、加強資陽市開發區人大工作的建議

　　公權機構權責法定，權依法行；有權必有責，用權受監督，是法治的基本原則。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出，人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。因此，開發區雖然作為經濟發展的一塊特殊區域，但在貫徹人民代表大會制度上不能例外，必須進一步加強開發區人大工作。

　?。ㄒ唬┘訌姾透倪M黨對開發區人大工作的領導，支持人大依法履職。要深入貫徹落實省委對加強新時代人大工作和建設的要求，從完善開發區治理結構、加強開發區基層民主建設的角度出發，高度重視開發區人大機構建設和依法履職工作。要將支持人大機構在開發區依法履職作為重要責任，營造全社會關心人大工作、支持人大建設的良好氛圍。開發區黨工委要自覺把開發區人大工作擺上重要位置，自覺建立、健全和完善黨工委領導下人大工作開展的相關制度機制，更加積極主動地為開發區人大工作和建設創造良好條件，更加有效地推動人大機構抓好自身建設。

　?。ǘ┌凑铡跋纫缀箅y、穩步推進”的思路，加強開發區人大機構建設。結合資陽市開發區實際，如果建立完整的人大制度以及相應國家機構，其成本會大大增加，這并不符合開發區“小政府、大社會”的發展理念。建議：一是市人大常委會應當抓住全面依法治國的契機，根據地方組織法第53條“常務委員會根據工作需要設立辦事機構和其他工作機構”的規定，設立市人大常委會開發區工作委員會，作為市人大常委會的派出工作機構，受市人大常委會和開發區黨工委的雙重領導，在市人大常委會授權下開展工作，對開發區行政司法機構實施監督全覆蓋，告別開發區人大工作空白的現狀。二是將開發區行政司法工作直接納入市人大及其常委會監督范圍。如果由于編制限制，一時難于設立人大常委會開發區工作委員會，市人大及其常委會應當責成“一府兩院”在工作報告中專列開發區工作，接受代表大會審議監督；或按照各級人民代表大會常務委員會《監督法》關于“本級人民代表大會常務委員會組成人員提出的比較集中的問題”之規定，在代表大會閉會期間聽取和審議“一府兩院”關于開發區工作的專項報告，使開發區行政司法機構權力運行處于人大監督之下，避免監督盲區。待條件具備時建立市人大常委會委托授權的開發區工作委員會，以減輕市人大及其常委會大量具體工作的壓力。

　?。ㄈ┨剿魅舜笾贫葎撔?，為開發區人大工作開展提供支持和保障。一是建立開發區“準人代會”制度。建議在每年市人代會后組織開發區全體市人大代表、區人大代表和部分鎮人大代表，召開開發區人大代表聯席會議或情況通報會，聽取和審議各開發區管委會年度工作報告和檢察院、法院及人大工委的工作報告，市人大常委會領導出席會議并作重要講話。人大代表全體會議在形式上除沒有選舉任務以外，相當于行政區人代會。這種會議形式雖然在現有的法律法規中找不出依據，但聽取開發區管委會工作報告等，通過了市人大常委會的職責授權，在很大程度上體現了人民群眾當家作主的基本要求，有利于發揮人大代表的監督職能作用，可以極大地調動人大代表履行法定權力的積極性。二是建立開發區人大代表單獨組團制度。按照現行法律，由于開發區不是一級行政區，人民代表大會會議召開期間，開發區人大代表是不能單獨組團的。為了便于組織開發區代表參加人代會，改變人大代表劃入其他行政區代表團參加人代會而影響代表履職積極性和作用發揮的現狀，建議建立開發區人大代表單獨組團制度，市區兩級人大代表都單獨組團，參加一年一次的人代會，閉會之后，開發區人大代表按照單獨組團組織代表活動，開展監督工作。三是建立開發區人大代表列席重大開發建設項目會議制度。建議開發區重大產業項目招投標有基層人大代表列席監督，每年組織人大代表開展重點工程和重點項目的監督評議。

　?。ㄋ模┓e極履職作為，充分發揮開發區人大機構的作用。開展和加強對開發區的監督，其主體是設立開發區的政府同級人大常委會。在開發區設立人大機構，主要是出于基層人大工作的需要，防止人大工作在轄區形成斷層，有利于人大的工作深入到最基層。開發區人大機構盡管不是一級人大常委會，不是實施依法監督的主體，但作為人大常委會的工作機構，要充分發揮主觀能動作用。對開發區經濟社會事業建設計劃及財政預算和預算執行情況，可以提請常委會同意，安排開發區人大工作機構和開發區人大代表小組聽取工作報告，提出建議意見。對需要由政府工作層面解決的問題和一些涉及全局性的問題，可提請常委會納入對“一府兩院”監督的議題。就關系開發區發展全局的政治、經濟、文化、環境等重大事項，可提請常委會作出決定或決議。對開發區作出的有關重大事項不適當的決定，可提請常委會以法定方式要求“一府兩院”責令開發區予以糾正。這些工作，緊密結合開發區工作實際和人大常委會職權，既遵循了依法辦事原則，又實現了監督目的和成效。

　?。ㄎ澹┩怀霭l揮開發區人大代表的主體作用，切實保障人大代表履職。代表工作是人大工作的基礎，也是開發區人大工作的基礎。人大代表是人民代表大會的主體，做好開發區人大工作必須充分發揮開發區內各級人大代表的主體作用，將發揮人大代表作用擺在人大工作的突出位置。人大常委會和開發區人大機構要將組織代表活動作為主要工作載體，密切與人大代表的聯系，做好人大代表履職服務工作，在機構設置、活動場所、工作經費等方面予以重點保障。同時，要積極探索創新開發區人大代表活動的組織形式、活動方式，有針對性地加強開發區人大代表的業務培訓工作，提高代表履職水平。進一步加強人大代表和人民群眾的聯系，在人大代表履職工作中，履行好政治監督、民意收集和反映職能。政府相關部門要進一步提高人大代表意見建議辦理效率，確保辦理質量，進一步激發開發區人大代表履職的主動性和積極性，通過多種途徑，夯實人大代表工作基礎，筑牢開發區人大工作根基。